О необходимости реформы пенсионной системы в Молдове спорить не приходится. Об этом говорит целый ряд объективных факторов: неэффективная структура занятости с высоким «неформальным» уровнем, демографический кризис, осложненный трудовой миграцией. Как результат, число пенсионеров растет, а вот число экономически активных граждан (тем более добросовестных плательщиков отчислений в пенсионный фонд) неуклонно падает. Страдает и качество системы администрирования как доходов, так и расходов Национальной кассы социального страхования (НКСС).

Значимость пенсионной реформы обусловлена и тем, что пенсионная система глубоко интегрирована в экономику страны, ее успехи и неудачи не только сказываются на качестве жизни пенсионеров, но и во многом определяют социально-экономическое состояние молдавского государства в целом. Поэтому реформы в этой сфере начались почти 20 лет назад.

Из истории вопроса

Пенсионная реформа в РМ стартовала в 1998 г. Основные документы реформы – «Стратегия реформы системы пенсионного обеспечения в РМ» и закон «О пенсиях государственного социального страхования». Начался процесс постепенного, пошагового реформирования системы (новая пенсионная формула, отказ от множественных пенсионных льгот и привилегий, поэтапное увеличение пенсионного возраста и страхового стажа, правила ежегодной индексации пенсий).

Однако реформировать систему в соответствии с положениями Стратегии не получилось. По причинам, в основном политическим и популистским, был временно заморожен пенсионный возраст, частично возвращены ранее отмененные льготы. К середине нулевых годов, несмотря на относительное благополучие (снижение общей численности пенсионеров и рост пенсий), проблемы «недореформы» становятся все более очевидными: хроническое падение коэффициента замещения, качество «пенсионной формулы» и увеличивающийся во времени разрыв между вновь назначенными пенсиями и средней пенсией по стране.

Власть решилась на продолжение пенсионной реформы. По инициативе министерства труда  и социальной защиты при поддержке Всемирного банка (ВБ) был реализован проект, итогом которого стала разработка системы имитационных моделей государственной пенсионной системы («Аналитическая модель пенсионной системы РМ», «Пенсионный калькулятор» и «Среднесрочная модель пенсионной системы РМ»).
В 2008 г. была подготовлена и новая Стратегия унификации пенсионной системы РМ.

Основные приоритеты Стратегии:

• Разработка единых пенсионных норм для всех категорий пенсионеров и механизмов для актуализации застрахованных доходов;

• Создание механизмов мониторинга системы социального страхования;

• Укрепление финансовой стабильности системы социального страхования путем обоснования политики социального страхования среднесрочными и долгосрочными демографическими и социально-экономическими прогнозами;

• Развитие негосударственной системы пенсионного обеспечения.

Но реализовать все это вновь помешала политика. О проблемах и необходимых изменениях сначала «забыли», потом, не без подсказки внешних партнеров, «вспомнили», однако к реальным действиям приступать не спешили.

Возврат к пенсионной реформе произошел в 2016 г., причем необычно быстрым образом. От утверждения концепции пенсионной реформы правительством до вступления закона в силу прошло чуть больше четырех месяцев.

Законность реформы

В соответствии с Законом о законодательных актах «инициированию процедуры разработки правового акта должны предшествовать научный анализ политических, социальных, экономических, финансовых, правовых, культурных, санитарных и психологических последствий соответствующих норм, сравнительный анализ их с нормами соответствующей отрасли законодательства». Иначе говоря, согласно действующему законодательству, должна быть разработана концепция изменений закона до того, как они вступят в силу.
 
В ст. 16 закона также говорится, что для разработки проекта законодательного акта парламент или органы, уполномоченные парламентом, образуют рабочую группу, состоящую из экспертов и специалистов в соответствующей области - служащих органов публичной власти, ученых профильных научных учреждений и высших учебных заведений, практических работников соответствующей области и других специалистов, а также представителей заинтересованных сторон.

А по ст. 18, только после консультаций с заинтересованными сторонами, рабочая группа составляет первоначальный проект законодательного акта.

Был ли проведен научный анализ, привлечены ли к консультации заинтересованные стороны – неизвестно. О концепции можно сказать лишь то, что она была утверждена премьер-министром Павлом Филипом в августе 2016 г.

Изменения в Законе о пенсиях социального страхования уже утверждены парламентом, а вот его концепции в публичном доступе нет.
Одним из достоинств новой пенсионной системы, по заявлениям чиновников высшего ранга, должна была стать ее общедоступность, понимание системы простым гражданином. Министр Стелла Григораш заявляла, что любые изменения в пенсионной системе начнутся с «кампании по информированию населения, чтобы люди поняли все о пенсии». Однако фактически доступ к какой-либо информации закрыт даже экспертному сообществу.

Изменения

В результате внесения изменений Закон о пенсиях социального страхования теперь называется Законом о государственной пенсионной системе, целью которого является «обеспечение справедливой и устойчивой пенсионной системы, которая обеспечит получателям пенсий достойный уровень жизни».

Для достижения этой цели предполагается:

• поэтапное повышение возрастного ценза до 63 лет (как для мужчин, так и для женщин);

• изменение механизма расчета и индексации пенсий;

• изменение порядка исчисления страхового стажа.

По мнению министра труда, социальной защиты и семьи Стеллы Григораш, пенсионная реформа – это «спасательный круг для системы, находящейся на пороге краха». И проводиться она будет, опираясь на «поддержку гражданского общества и политическую волю».

Но уже здесь начинаются противоречия. Ведь гражданское общество в лице Союза пенсионеров, Национальной конфедерации профсоюзов (НКПС), ряда экспертов практически сразу подвергло реформу, уже на стадии законопроекта, жесткой критике.

Председатель НКПС Олег Будза назвал ее «дискриминационной», считая, что в условиях перманентного роста дефицита бюджета реформу проводить нельзя.

Александр Слусарь, руководитель Союза ассоциаций аграриев UniAgroProtect полагает,  что в преддверии реформы пенсионной системы нужно провести ряд других не менее важных изменений социально-экономического характера – это обеспечение стимулов для легального бизнеса, жесткое наказание теневого бизнеса, создание эффективной и независимой юстиции, которая будет гарантировать безопасность бизнесу и обеспечит привлечение инвесторов, а значит, и создание новых рабочих мест.

Пенсионный возраст

Повышение возрастного ценза для пенсионеров – наиболее простой способ укрепления финансовой устойчивости пенсионной системы за счет снижения расходов на выплату пенсий. Иными словами, повышение пенсионного возраста сокращает пенсионную нагрузку для экономически активного населения, число работающих увеличивается, число пенсионеров, соответственно, снижается.

Лилиана АГАРКОВА, экономический эксперт: В РМ невероятно тяжелая ситуация на рынке труда – фактически нет рабочих мест. И вот пример негативного влияния реформы на рынок труда. В этих условиях, вместо увеличения числа плательщиков, а заодно с ними и пенсионных взносов, может увеличиться число безработных. В их числе будут и зарегистрированные получатели пособий – еще одна нагрузка на службы занятости. Может увеличиться и число самозанятых и неформально занятых, что также не увеличит число плательщиков.

О теневом рынке и зарплатах в конвертах

Еще одна немаловажная проблема – неформальная занятость или так часто упоминаемые зарплаты в конвертах. Более трети населения РМ не были официально оформлены на своем основном рабочем месте. Чаще всего неформальная занятость людей встречается на сельскохозяйственных предприятиях, где более 70% работников получают неофициальную зарплату в конверте.

Низкий уровень официальных зарплат и использование повсеместно оплат неофициальных привели к тому, что эффективная ставка подоходного налога с физических лиц достигла 8% при минимальном ее размере 7%, и максимальном – 18%. Соответственно начисление в пенсионный фонд занижено. И данный показатель не поменяет свой тренд, пока для этого не будет актуальных, действенных стимулов со стороны государства. Пока уклонение от уплаты налога представляется вопросом элементарного выживания как для работодателя, так и для его работника, речь о повышении социальных платежей, а также о постепенном выходе бизнеса из теневой части экономики пока не идет.

Зарплаты чиновников

Анализ международного опыта показывает, что основой государственной службы в демократических государствах является меритократия – система оценки работы государственного служащего непосредственно по его заслугам. Система должна  обеспечивать за счет качественной работы усиленную правовую и социальную защищенность государственного чиновника. В том числе и за счет начисления ему высокой пенсии.

Лилиана АГАРКОВА: Конечно, такой разрыв в методике замещения пенсий (85% – для судей, 76% – для чиновников, 26% – для врачей) действительно несправедлив. Но уравниловка тоже не выход. Проблема еще и в том, что у нас госслужащих так же много, как и пенсионеров. И не все из них (а то и большинство!) отвечают требованиям занимаемой должности. Поэтому всплывает еще один момент, крайне щепетильный и не менее важный – в Молдове остро назрела необходимость проведения реформы государственного аппарата.

Интересен аспект международной практики. В Китае, например, по закону запрещено супругам, кровным родственникам по прямой и боковой линии в пределах трех поколений занимать должности в государственных структурах, находящихся в прямом подчинении друг у друга.

В Молдове же государственный аппарат раздут и неэффективен. Среди чиновников особо критична проблема возрастного разрыва, когда профессионалы достигают или уже превысили пенсионный возраст. Замены для них нет ввиду отсутствия четкой системы отбора на должность по профессиональным качествам и наоборот, наличия отлаженного метода принятия на работу по фамилии и знакомству.

Пенсионная реформа – кульминация других реформ

Пенсионная реформа для ее успешного осуществления должна проводиться после целого ряда других не менее важных и не менее затратных реформ – рынка труда, государственного аппарата. Необходимо решить проблему трудовой миграции, ведь о превращении Молдовы в страну пенсионеров говорится уже давно. Она должна стать кульминацией целого пакета реформ. Но стоит ли проводить пенсионную реформу параллельно с реформой институциональной, когда в одно министерство здравоохранения и социальных вопросов объединят министерства здравоохранения, труда, социальной защиты и семьи, национальный центр менеджмента и здоровья? Этот вопрос пока остается без ответа. Поэтому на данном этапе пенсионную реформу можно скорее назвать отсрочкой, а не реальным шагом в направлении позитивных и эффективных изменений.■