Потребности и возможности главного финансового документа 2013 г. в оценке экспертов и специалистов

Зинаида ГРЕЧАННАЯ, экс-премьер-министр, депутат парламента РМ

Прежде всего хотелось бы начать с того, что Закон о государственном бюджете - это важнейший финансовый документ страны. Его реально ожидают и бизнес, и гражданское общество. По закону о бюджете общество может судить о том, как власть намерена решать проблемы, стоящие перед страной, и намерена ли она вообще их решать.

Кроме того, в законе о бюджете материализованы, если можно так выразиться, требования и положения налоговой политики, которую правительство намерено проводить в соответствующем году, а это, согласитесь, очень важно для бизнеса, ибо формирует ту среду, в которой он будет функционировать.

Данный документ также показывает, насколько власть намерена решать социальные вопросы, какая политика будет в области образования, здравоохранения, соцзащиты… И наконец, инвестиционная составляющая бюджета. В наших условиях, в частности – в условиях катастрофической изношенности инфраструктуры и финансовых проблем у бизнеса, это очень важный аспект.

В этом контексте существенным моментом, кроме, естественно, желания что-либо сделать толковое для страны, является обоснованность бюджетных параметров, насколько бюджет реален и с точки зрения поставленных целей, и с позиций прогноза, заложенного в основу расчета контрольных цифр бюджета.

В связи с этим необходимо отметить – на это указывают практически все эксперты, – что в основу бюджета заложен, по сути, нереальный прогноз макроэкономических показателей развития страны в 2013 г. Это тот прогноз, который был сделан правительством, кстати, по подсказке МВФ, в мае, а с тех пор многое изменилось. Нет, тренд не изменился. Многие эксперты-экономисты уже тогда утверждали, что ситуация в экономике катастрофическая, и она до конца года, учитывая тенденции прежде всего в еврозоне, а также политику нынешних правителей, не улучшится, а еще более усложнится.

Судите сами. Прогноз исходит из того, что в 2012 г. валовая продукция сельского хозяйства увеличится на 0,5%, тогда как за 9 месяцев спад более чем на 20%, и он до конца года увеличится. Промышленное производство, по прогнозу, вырастет в этом году на 4%, но за восемь месяцев – снижение на 0,4%, и вряд ли будет рост.

Далее. Прогноз по экспорту - плюс 8%, но за первый квартал был рост 6,7%, за полугодие – 4,6%, за восемь месяцев – минус 0,1%. Вряд ли, особенно учитывая результаты сельского хозяйства, нам удастся выполнить такой прогноз. Та же ситуация по импорту, транспорту и другим областям.

Сказанное выше касается внутренней обоснованности, но есть еще одна проблема, которая свидетельствует о нереальности бюджета. Это внешние источники планируемых бюджетных расходов. В проекте заложено, что внешние поступления в бюджет составят около 4 млрд. леев, а это порядка 17% госбюджета. Проблема в том, что нет никаких гарантий, что эти средства поступят, во всяком случае, в полном объеме. Мы помним, что при корректировке бюджета в июне 2012 г. именно по этой статье было уменьшение на 266 млн. леев. Это, вполне вероятно, может произойти и в 2013 г., но цена вопроса будет уже значительно выше, и последствия для страны – тоже. Предусмотренные суммы внешних поступлений составляют более 80% расходов бюджета на образование и здравоохранение, и возможные корректировки этих сумм негативно скажутся на выполнении обязательств правительства.

Таким образом, учитывая ожидаемые результаты 2012 г. и отсутствие реальных перспектив к изменению ситуации к лучшему в странах –  торговых партнерах РМ, представленный проект закона о госбюджете на 2013 г. нереален. Отсюда вытекают ответы и на все остальные вопросы – насколько власти удастся обеспечить поступление доходов и исполнение расходов.

Ответ очевиден – у нас нет оснований полагать, что ВВП вырастет на 5%, промышленность и сельское хозяйство – соответственно, на 7 и 5,5%, экспорт – на 13% и т.д., а инфляция будет в пределах 5%. В этой ситуации, учитывая предусмотренное в 2013 г. увеличение налогового и административного бремени и связанный с этим рост теневой экономики, у нас есть опасения, что бюджет столкнется с проблемами по части собираемости налогов. Следовательно, возникнут трудности с исполнением расходной части бюджета, и прежде всего по оплате труда и бюджетным инвестициям, финансирование которых у нас, к сожалению, осуществляется по остаточному принципу.

С какими нормами бюджета я категорически не согласна? Если конкретно, то таких много, но прежде всего это социальные вопросы. Смотрите, практически по всем социальным позициям имеет место снижение расходов к ВВП. Так, расходы на образование по публичному национальному бюджету снизились с 9,2% ВВП в 2010 г. до 7,2% - на 2013 г., по здравоохранению – с 5,6% до 5,1%, соцобеспечению – с 14,3% до 12,8%. И так практически по всем позициям. В целом социальные расходы по госбюджету составили в 2010 году 30%, а на 2013 г. предусмотрено, и не факт, что это будет в реальности, – 26%.

Особо циничен подход к оплате труда. Да, предусматривается рост средней зарплаты, но прежде всего – за счет дальнейшей оптимизации бюджетной сферы, которая выражается в банальном сокращении численности. Численность единиц персонала, работающего в бюджетном секторе, сократится до 196 тыс. человек, в то время как в 2010 г. она насчитывала более 220 тыс. Уверена, что это повышение зарплаты не может радовать тех, кто будет «оптимизирован».

Мягко говоря, настораживает дальнейшее усиление зависимости от внешних источников. Это серьезная проблема. Представляется, что власть, вместо того чтобы заботиться об увеличении налогооблагаемой базы, стимулирования внутреннего спроса и формирования здоровой бизнес-среды, идет по пути наименьшего сопротивления. А именно – открывает ящик Пандоры, заимствуя ресурсы у доноров и расходуя их на текущее потребление – проедание. При этом не создается никаких условий для устойчивого роста экономики.

Государственный бюджет РМ – это наиболее важный и эффективный инструмент для решения проблем, с которыми сталкивается страна. Представленный проект бюджета на 2013 г. – это, к сожалению, инструмент, с помощью которого Альянс за европейскую интеграцию реализует прежде всего свои узкопартийные интересы, но не решает стратегические вопросы страны и ее граждан.■

Бюджетный процесс

Лилианна АГАРКОВА, эксперт налоговой политики и налогового администрирования

Параметры государственного бюджета на 2013 г. выдержаны в рамках прогнозных показателей, предоставленных министерством экономики, в соответствии с процедурой для расчета среднесрочного прогноза на 2013-2015 гг. в мае текущего года. Дискуссии об уровне ВВП и необходимости кардинальных изменений доходов бюджета - преждевременны, поскольку, с одной стороны, не мы принимаем решение. А с другой стороны - как показали результаты исполнения бюджета за 2011 год при росте ВВП на 6,4 %, НДС на внутренние поставки снизились против 2010 г. на 90,5 млн. леев, или на 2% против запланированных. В целом доходы госбюджета исполнены на 97,8%. Существенный рост налоговых доходов в 2011 г. против 2010 г. достигнут за счет НДС на импорт плюс 1329, 5 млн. леев. Важны не столько рост или снижение ВВП, важно качество экономического роста.

Доходы бюджета

По мнению министра финансов (МФ) Вячеслава Негруцы, изменения в налоговой политике на 2013 г. принесут в бюджет дополнительно 1065,9 млн. леев, или 1,07% ВВП. Из этой суммы 772, 8 млн. леев приходится на изменение ставок по НДС и акцизам. В области НДС способствовать росту бюджетных доходов будут установление стандартной ставки 20% НДС (вместо 8%) на сахар (плюс 91,2 млн. леев) и на сельхозпродукцию в натуральном виде (79,4 млн. леев без учета возврата бюджетом уплаченного сельхозпроизводителями налога - 12%). Унификация ставок  НДС на газ дополнительно принесет 91 млн. леев. Отмена освобождения от НДС инвестиций, вносимых в уставный капитал, приведет к росту поступлений НДС на 200 млн. леев. Индексация акцизов, по оценкам МФ, принесет дополнительно 92,6 млн. леев. Изменение структуры акциза на крепкие спиртные напитки принесет в бюджет дополнительно 32,5 млн. леев. Кроме того 150 млн. планируется получить от увеличения ставки акциза на табачные изделия и 36,1 млн. леев – от расширения этой категории подакцизных товаров за счет новой группы – «Прочий промышленно изготовленный табак и промышленные заменители табака; табак «гомогенизированный» или «восстановленный»». 

Последняя мера – единственная, где рост доходов предполагается за счет расширения налогооблагаемой базы. Все остальные предусматривают прямой рост налоговой нагрузки, поскольку о возможном расширении налогооблагаемых баз ничего не сказано. 

Реализуя эту налоговую политику, МФ прогнозирует доходы госбюджета в размере 22,7 млрд. леев (на 1,7 млрд. леев, или на 8,1% больше, чем предусматривает откорректированный план 2012 г.), расходы – 23,6 млрд. леев (на 1,7 млрд. леев, или 7,6% больше). Бюджетный дефицит в 2013 г. сократится незначительно – предположительно на 31,2 млн. леев – и составит 874,8 млн. леев.  

Налоговые доходы в 2013 г. достигнут 79,76% от общей суммы доходов госбюджета – 18 135,6 млн. леев, т.е. на 1 560 млн. леев больше, чем предусмотрено в откорректированном плане 2012 г.

Составляющими этого роста будут подоходный налог (721,2 млн. леев в 2012-м и 805,2 млн. леев в 2013 г.), НДС на внутренние поставки (3 362 млн. леев и 3. 668 млн. леев соответственно), НДС на импорт (9 304,1 млн. леев и 10 592 млн. леев), а также акцизы на крепкие спиртные напитки (200 млн. леев и 210,5 млн. леев), пиво (246,1 млн. леев и 266,6 млн. леев), табачные изделия (760 млн. леев и 972,7 млн. леев) и нефтепродукты (1 070,4 млн. леев в 2012 г. и 1 155,1 млн. леев в 2013 г.). В МФ посчитали, что поступления акциза на автомобили, наоборот, снизятся с 655 млн. леев до 616,3 млн. леев. Всего же – 87 источников доходов, которые формируют доходы госбюджета и рассчитываются МФ (данные Счетной палаты за 2011 г.).

Оценивая вышеизложенную информацию, можно предположить, что процессу формирования доходов бюджета 2013 г. предшествовала большая кропотливая работа не только по анализу исполнения доходов бюджетов по видам налогов, сборов, платежей, но и по анализу и оценке налогооблагаемых баз по типам налогов и сборов по отраслям, по основным формам предпринимательской деятельности, по основным предприятиям, определяющим развитие отрасли. Проводилась оценка влияния изменения ставок НДС и акцизов на уровень цен товаров и услуг в отраслях производителях и потребителях, на изменение спроса потребляемых товаров и услуг, на рост или снижение налоговой нагрузки. Однако эта информация непрозрачна и, может быть, поэтому вызывает некоторый протест и непонимание позиции МФ по изменению ставок НДС на сахар, на сельхозпродукцию, по обложению НДС инвестиций в уставный капитал, росту акцизов.

Прозрачна лишь информация о влиянии налоговой политики в 2013 г. на доходы госбюджета по основным определяющим группам налогов, а именно: по прямым и косвенным налогам, налогам на собственность, социальным платежам на основе макроэкономических прогнозов.

Исходя из этой информации, база налогообложения по подоходному налогу с физических лиц, с учетом освобождений, составит 26,6 млрд. леев (по прогнозу министерства экономики, прогнозируемый фонд оплаты труда составит 27,1 млрд. леев), эффективная ставка - 8,1%, при минимальной ставке 7% и максимальной 18%, сумма налога прогнозируется на уровне 2 187,7 млн. леев. Достаточно низок уровень эффективной ставки и суммы налога 2013 г., что  свидетельствует о высоком уровне теневой экономики.

По данным Мирового банка, средний уровень теневой экономики за 1999-2007 гг. составил 44,5% к ВВП. По данным БНС, в 2010 г. этот показатель составил 23,2%, в 2011 г. - 25,5%. В 2010 г. в реальном секторе экономики было занято 789,9 тыс. человек, с сокращением против 2009 г. на 4,7 процентных пункта, или на 39,1 тыс. человек. В теневом секторе работало 353,5 тыс. человек с сокращением против 2009 г. на 1,9 тыс.. По мнению экспертов, существуют две параллельные экономики в стране, а фонд зарплаты в расчетах занижен на 19 млрд. леев. Для бюджета - это резерв более чем в 1,5 млрд. леев.

В доходной части бюджета, кроме вовлечения в реальный сектор экономики лиц, эффективно работающих в теневом секторе, имеются и некоторые другие резервы, они касаются налоговой политики. Реализация в этом году изменений в налоговой политике уже невозможна, поскольку бюджет уже принят, однако достаточно времени, чтобы оценить предлагаемые изменения, представить их на рассмотрение гражданскому обществу, экспертам и внедрить с 2014 г.

По итогам декларирования доходов физическими лицами за 2010 г. установлено, что 27,3% работающих получают доходы почти в 900 раз ниже, чем другие физические лица- налогоплательщики. Такая дифференциация должна учитываться в налоговой политике, и одним из вариантов может быть возврат к трехступенчатому уровню ставок подоходного налога. Необходимо ослабить налоговое бремя на лиц с низкими и средними доходами и повысить его для лиц с высокими доходами.

Вторым резервом является рост доходов бюджета от налога на собственность, несмотря на то, что этот налог является источником доходов местных бюджетов, как и предыдущий. В результате увеличения доходов по ним можно сократить трансферты из госбюджета, или увеличить их, или  направить на финансирование других расходов. Рыночные цены на недвижимость рассчитаны в ценах 1999 г., а это означает, что база налогообложения занижена и искажает реальные доходы от прироста капитала, что является резервом для роста доходов от  государственной пошлины. 

Не менее важным резервом для доходов бюджета на 2013 г. является ликвидация задолженности по платежам в бюджет. По результатам отчета деятельности МФ за 2011 г. сумма задолженности перед госбюджетом составила 430,3 млн. леев, в том числе 84,5% (346,4 млн. леев) по НДС, второй по значимости подоходный налог с предпринимательской деятельности – 4,2% (17,3 млн. леев), акцизы – 2,3% (9,5 млн. леев), прочие налоги и сборы - 9,0% (37,1 млн. леев). Задолженность по платежам в национальный публичный бюджет по состоянию на 1 октября 2012 г. превышает 1 млрд. леев. МФ на 2013 г. определило сумму резерва в доходах госбюджета в 200 млн. леев, установив ее как показатель результатов в деятельности ГГНИ в рамках бюджета по программам.

Важным резервом для пополнения доходов бюджета являются стабильность налоговой политики, четкость и недвусмысленность налоговых положений, соразмерность налоговых санкций налоговым нарушениям, что создает условия для добровольного исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств. Что представляет сегодня из себя налоговая политика, которая формируется в рамках среднесрочного прогноза и затем актуализируется на конкретный бюджетный год?

В рамках среднесрочного прогноза она включает небольшой набор мер типа ежегодной индексации личных освобождений, ставок акцизов, автоматизации налоговых процессов и еще несколько мер. На этой стадии вопросов и дискуссий ни у экспертов, ни у гражданского общества не возникает, потому что политика неконкретная, оценки политики нет. Когда же приходит время формирования бюджета на год, представляется проект изменений в Налоговый кодекс, и только тогда становится понятным, какова реальная налоговая политика.

Она не включает ни на стадии среднесрочного прогноза, ни на стадии проекта годового бюджета экономическую оценку результатов тех мер, которые предусматривались изменениями в налоговое законодательство в предшествующие периоды, их влияние на развитие секторов экономики, на рост или снижение налоговой, административной нагрузки, а также оценку регулирующих мер воздействия налоговой политики на бизнес на планируемый период (год).

Изменения в Налоговый кодекс (НК) не проходят юридическую экспертизу. Последствиями этой ситуации являются – это касается 2011-2012 гг., – когда дважды за год одни и те же положения НК изменялись. Это касается налогообложения доходов от роялти, сроков представления деклараций лицами, которые переплатили в бюджет, сроков регистрации налоговых накладных по НДС в налоговом регистре и ряд других. Изменения положений НК ждут налогоплательщика еще раз до конца 2012 г.

Налоговая политика, как «искусство налогового управления», должна соотносить цели и результаты, а этого нет. Может быть, именно потому, что МФ так и не определилось с налоговой политикой в области сельского хозяйства,  сахаропроизводителей, стимулирования инвестиций в уставный капитал, ставка НДС то снижается, то повышается, льгота предоставляется, а затем отменяется.

О временном характере изменений и неопределенности налоговой политики, реализуемой через изменения в НК, свидетельствуют изменения, вносимые не только в НК, но и в законы о введении в действие соответствующих разделов НК. Данные законы были необходимы на стадии реформы налогового законодательства в 1997-2003 гг. и имели своей целью установление переходных положений от ранее действующего законодательства к новому. Однако состояние переходности, временности, неопределенности затянулось на 10-летие, и это нравится разработчикам проектов изменений в НК. Статья 4 закона «О введении в действие раздела I и II НК – Подоходный налог «Переходные и заключительные положения» дополнялась и изменялась 35 раз. Статья 4 закона «О введении в действие раздела III НДС» менялась и дополнялась 34 раза. Статья 4 закона «О введении в действие раздела IV Налогового кодекса.

Акцизы «Переходные и заключительные положения» менялась и дополнялись 20 раз. Налоговые положения в этих законах регулируют порядок учета, расчетов, представления деклараций, получения льгот и освобождений, имеющий постоянный характер, многим из которых место в соответствующих разделах НК.

С другой стороны, разделы НК в основном были разработаны и утверждены в 1997-2003 гг., некоторые положения сохранили тезисный характер, другие после ряда изменений имеют двоякий смысл или противоречат налоговым принципам, отдельные положения, не прописанные в кодексе, регулируются различными письмами, не имея юридической силы.
Имеются пробелы в регулировании налогообложения отдельных групп налогоплательщиков, и это явные потери доходов бюджета.

Ежегодно налогоплательщиками в судах оспариваются более 600 решений и более 100 оспариваются в налоговых органах. При наличии противоречий и нечеткости налоговых положений, отсутствии специалистов в судах, знающих налоговое законодательство, рассмотрение споров затягивается на годы. Это свидетельствует о том, что назрела необходимость как совершенствования налоговой политики, документа, обосновывающего политику, так и совершенствования самого НК. Почти все страны постсоветского пространства и страны Балтии кардинально обновили налоговое законодательство. Молдова является редким исключением.

Расходы бюджета

Расходы государственного бюджета на 2013 г. прогнозируются в сумме 23 611, 5 млн. леев  с ростом против 2011 г. на 18% и с увеличением против оцененного 2012 г. на 6,5%. Главным достижением, по мнению МФ, кроме общего роста расходов на финансирование экономики, является увеличение доли расходов на финансирование органов по программам и результатам. Против 2009 г.
финансирование бюджетов по программам и результатам увеличилось в 2 раза, а их доля в общих расходах бюджета в 2013 г. составит 38,9%.

Анализ данных бюджета на 2013 г. в аспекте функциональной классификации показывает, что в общем объеме планируемых расходов на первом месте - «деятельность и услуги, не отнесенные к другим основным группам». На их долю приходится 17,6% расходов бюджета, или 4 164 662,6 тыс. леев, что на 4,3 пп. ниже, чем в 2011 г. А 92% этих расходов - это трансферты бюджетам административно-территориальных единиц. На втором месте – «социальное страхование и социальная помощь»: 4 068 298,7 тыс. леев - 17,2%, в 2011 г. на их долю приходилось 19,2% от общей суммы расходов. На третьем месте – «здравоохранение» с 2 947 496,2 тыс. леев с долей в расходах бюджета 12,5%, также со снижением доли против 2011 г. на 0,3 пп.

В период, когда страна боролась с бедностью (2004-2007 гг.), доля расходов на социальную сферу достигала 70%. В настоящее время направленность бюджета изменилась, и на социальную сферу направляется 41,5% расходов бюджета. Существенную государственную поддержку в 2013 г. получат сферы транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики. Расходы на них против 2011 г.
увеличатся почти в два раза и составят более 2,1 млрд. леев, более 90% приходится на дорожную отрасль. Затраты на развитие этой отрасли оправданы в первую очередь потому, что развитие инфраструктуры – одно из четырех условий, способствующих созданию инвестиционного климата в стране.

Существенное 30-процентное повышение расходов против 2011 г. намечено на финансирование государственных услуг общего назначения – это органы законодательной и исполнительной власти, финансовая, налоговая и бюджетная, службы планирования и статистики. На 31% повышаются расходы на национальную оборону, в 1,7 раза – на сферу юстиции, на 47% - повышение общественного порядка.

На 81% против 2011 г. возрастут расходы на финансирование сельского, лесного, рыбного и водного хозяйства, а также на охрану окружающей среды и гидрометеорологию. С ростом против 2011 г. в 6,7 раза планируются расходы на топливно-энергетический комплекс.

На здравоохранение, науку, культуру, искусство, спорт, мероприятия для молодежи, социальное страхование и социальную помощь повышение незначительное: минимальное в 5,6% на социальное страхование и социальную помощь, максимальное на здравоохранение - 15,4%.

Рост расходов на юстицию, повышение общественного порядка, направление капитальных вложений на строительство и благоустройство тюрем, чтобы они соответствовали европейскому уровню, наверное, нужно, однако, если не направлять необходимые средства на социальную защиту, спорт, мероприятия для молодежи, в перспективе бюджету понадобится еще больше средств на повышение общественного порядка и строительство тюрем. Из общей суммы расходов на капитальные вложения – 1 832,3 млн. леев, или 85,5% расходов приходится на внешние источники.

Одним из важных достижений МФ в деле эффективности использования бюджетных средств, в том числе и на 2013 г., считается утверждение бюджетов органов, основанных на программах. Общая цель программного бюджетирования - увязать расходы с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий. Ежегодно в приложении к государственному бюджету утверждается перечень бюджетов, основанных на программах, что же касается показателей результатов по этим программам, то они доступны только членам правительства и парламента на стадии рассмотрения бюджета. Более того, информация органов публичной власти об использовании бюджетных средств по утвержденным программам в течение года непрозрачна.

Анализ программы министерства транспорта и дорожной инфраструктуры на 2013-2015 гг. под названием «Развитие транспорта» показывает, что основной целью деятельности ведомства является поддержка устойчивого развития политики  в области транспорта и дорожного хозяйства в долгосрочной перспективе, и в среднесрочной перспективе – разработка в области транспорта и дорожного хозяйства 36 документов, гармонизированных с европейским законодательством. Показателем результатов является количество разработанных законодательных актов. Понятно, что устойчивое развитие отрасли не зависит от количества принятых документов.

Программы и подпрограммы министерства должны быть нацелены на стратегические результаты деятельности.

И как пример, это может быть:

1. Эффективная транспортная система.

2. Экологически чистая транспортная система. 

3. Безопасная транспортная система.

4. Надежная транспортная система.

К каждому стратегическому итогу подверстываются программы, способствующие его достижению. Например, достижению стратегического результата «Эффективная транспортная система» способствуют следующие программы: 

- Рынок транспортных услуг;

- Транспортная инфраструктура;

- Инновации на транспорте.

Некоторые программы могут делиться на подпрограммы. Например, программа «Рынок транспортных услуг» состоит из следующих подпрограмм:

- Рынок воздушных перевозок;

- Рынок водных перевозок;

- Рынок наземных перевозок.

Есть практика и процедуры составления бюджета в странах - участницах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Отечественные ведомства должны использовать их опыт, чтобы устойчивое развитие отраслей было не только на бумаге.■