Vorbind despre problemele organizării şi administrării întreprinderilor sovietice şi despre reformele în industrie, savantul-economist atenţiona asupra unui set de întrebări, care ar trebui să preceadă viitorul lucru de reformare, un fel de „cinci de ce?”, în particular, de ce lucrările urmează să se facă anume:

- acum şi nu altă dată;

- aşa şi nu altfel;

- în acest loc şi nu în altul;

- cu acele forţe/executanţi/mijloace şi nu cu altele;

- şi urmează să se facă, în general?

Fără răspunsuri la fiecare dintre aceste întrebări nu are rost să porneşti la drum. În continuare, savantul clar ilustra posibilele consecinţe în cazul fiecărui „de ce” lipsit de răspuns, cu exemple reale, care demonstrau efectele neglijenţei, rezultate chiar absurde, pierderi de timp, de surse materiale şi băneşti, stagnări în dezvoltare.

Amintirile despre acest episod din îndepărtatul 1976 îmi apar involuntar în minte atunci când încerc să estimez evoluţiile legislaţiei bancare în Republica Moldova, îndeosebi modificările operate în ultimii doi ani.

Cu mai mulţi ani în urmă, Parlamentul de la Chişinău a adoptat o lege care reglementa însăşi procesul legislativ. În felul său, acea lege era un răspuns la cei cinci „de ce?”. Legea prevedea norme şi proceduri menite să asigure adoptarea actelor legislative, acestea fiind destul de bine gândite, reieşind din realităţile şi scopurile urmărite de stat în domeniul de primenire a noului act legislativ.
O trecere în revistă a evoluţiei legislaţiei bancare stârneşte o mare îndoială că Legislativul îşi respectă propriile norme şi proceduri. Îmi vine greu să cred că la aceste proiecte legislative deputaţilor le erau prezentate Note explicative întocmite cu respectarea dispoziţiilor respectivei legi. Această circumstanţă relevă clar că procesul legislativ este rupt de la practica aplicării legislaţiei vechi, de la statistica privind rezultatele implementării (dacă acea legislaţie se aplica în general, în deplinătate, consecvent etc).

Drept rezultat, apar legi ce conţin prevederi arbitrare, rupte de realitate, care ocolesc adevăratele cauze ale eşecurilor activităţii bancare şi supravegherii acesteia, pot genera şi generează încurcături, ilegalităţi camuflate, lasă câmp liber pentru subiectivism inadmisibil, ambiguităţi. Acest lucru provoacă nedumeriri, scepticism, neîncredere în lege, o face de neînţeles, dar şi poate genera pierderi directe de proporţii.

Legea cu privire la BNM

În continuare mă voi referi la Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei (BNM). Mai mulţi specialişti în domeniu, inclusiv jurişti şi reprezentanţi ai comunităţii bancare şi-au exprimat în repetate rânduri nedumerirea legată de faptul că prin legislaţie se stabilise un regim, conform căruia, unul şi acelaşi organ – Consiliul de Administraţie (CA) exercită două ipostaze incompatibile:

- pe deoparte, aprobă regulamentele, normele, instrucţiunile etc., pentru funcţionarea instituţiilor financiare, monitorizează, inspectează şi apreciază respectarea acestora;

- pe de altă parte, acelaşi organ apreciază eficienţa, temeinicia lucrului făcut de însăşi BNM în  acest domeniu, dar nu numai. Mai corect aş zice că această a doua misiune, în general, era şi continuă să fie lipsită de atenţia cuvenită şi independentă.

Cu anii, efectul negativ al acestui fapt se face tot mai simţit. În legislaţie au fost periodic introduse multiple schimbări, dar compartimentul în cauză rămânea intangibil, în pofida asistenţei externe solide în domeniul bancar, de care BNM se bucură practic permanent, şi a extinderii cunoştinţelor despre practicele existente în ţările cu economii şi activitate bancară mai dezvoltate.

Iată că în 2016 Parlamentul, în sfârşit, a adoptat un pachet de modificări la Legea cu privire la BNM, care conţinea schimbări referitoare la organele de conducere ale acesteia. Ca urmare, în continuare BNM are deja două organe de conducere colegială: a) Consiliul de supraveghere şi b) Comitetul executiv.

Legea specifică faptul că Consiliul de supraveghere (Consiliul) este organul responsabil de organizarea unui sistem eficient de supraveghere publică independentă a activităţii BNM, iar Comitetul de conducere (СЕ) exercită conducerea executivă a BNM şi asigură realizarea independentă a atribuţiilor de bază ale acesteia, în modul stabilit de lege.   

Până aici totul e bine. Întrebările/nedumeririle apar când trecem la felul cum se constituie şi cum este reglementată activitatea acestor importante organe de conducere colegială.

Să începem cu Consiliul de supraveghere, care are menirea de a organiza „un sistem de supraveghere publică independentă a activităţii BNM”. Pentru asigurarea declaratei  supravegheri publice şi independente, Legiuitorul a stabilit, în particular, că acest Consiliu va avea „un preşedinte, care este şi Guvernator al Băncii Naţionale”, un vicepreşedinte, care este şi prim-viceguvernator al Băncii Naţionale” ... Şi iată vine timpul, când acest Consiliu va trebui să exercite parţial sau integral pachetul de atribuţii care îi este acordat prin Art. 26 al Legii în cauză.

Supraveghere sau autosupraveghere?

Să examinăm un exemplu. Admitem, că Ordinea de zi a şedinţei acestui Consiliu include următoarele chestiuni:

a). aprobarea raportului anual şi a situaţiilor financiare anuale ce urmează a fi prezentate de către BNM autorităţilor competente. Acestea pot fi înaintate Consiliului, apropo, numai de Guvernator.

b). propunerile de revocare din funcţie a membrilor organelor de conducere, ca urmare a demersului înaintat tot de Guvernator. Acum să ne imaginăm următoarea situaţie: proiectele de decizie, prezentate, după cum prevede legislaţia, de Guvernator, nu au întrunit sprijinul a 2/3 “din numărul membrilor numiţi în funcţie”.

Ce-i de făcut? Cum să se procedeze mai departe? Va semna oare Preşedintele Consiliului de supraveghere un proces verbal al şedinţei, fără careva rezerve, în cazul când Raportul anual şi situaţiile financiare, semnate tot de el, deja în calitate de Guvernator al BNM, nu sunt aprobate de Consiliu? Doar aceste chestiuni nu pot fi neglijate şi necesită a fi aprobate!

Legea trebuie să prevadă explicit toată procedura convocării, desfăşurării şedinţelor Consiliului, votării, calificării rezultatului votării şi semnării deciziilor supuse votării.

Dacă reieşim din situaţia că nici unul dintre membrii Consiliului nu este un simplu statist, ceea ce şi este normal, precum şi din admisibilitatea de neocolit a divergenţelor de opinii într-un organ colegial de conducere (altfel, care-i sensul existenţei acestuia?), atunci evident că fondatorul are sarcina reglementării acestor aspecte. Este imposibil să te împaci cu faptul fondării/constituirii acestui Consiliu doar de ochii lumii, pentru a arăta că „şi noi avem, ca toată lumea” un astfel de organ de conducere al BNM.

Cum votăm?

Este profund arbitrară prevederea acestei Legi, art. 23 (1) lit. a) şi b) conform căreia Preşedintele Consiliului este Guvernatorul BNM, iar vicepreşedinte – prim-viceguvernatorul BNM. Este nefiresc să li se pună în sarcină acestor doi conducători ai Comitetului executiv “organizarea unui sistem eficient de supraveghere publică independentă” a propriei activităţi. O astfel de interpretare este o discreditare, o profanare a principiului de separare a funcţiei executive de cea de supraveghere.

În loc ca legea să garanteze o activitate eficientă, să reglementeze explicit activitatea acestui nou (pentru ţara noastră) organ de conducere a BNM, Legiuitorul dispune, că Consiliul aprobă: “cu votul a cel puţin a 2/3 din numărul membrilor numiţi în funcţie”. Astfel, vrând-nevrând, Legiuitorul justifică, apriori, aprobarea unor decizii, prevăzute în art. 26 (1) lit. c), d), g), h), k), m), n) doar cu prezenţa a trei membri-persoane din componenţa CE, numite în funcţia de membru al Consiliului, chiar dacă numai doi au votat „pro” şi la şedinţă/votare n-a participat niciun membru, ce nu era salariat al BNM!

Corect ar fi ca legislaţia să stipuleze clar care trebuie să fie numărul minim de membri prezenţi (cvorum) pentru desfăşurarea şedinţei, inclusiv a membrilor care nu sunt salariaţi ai BNM, precum şi ce soluţii există în caz de paritate a voturilor la aprobarea deciziilor asupra altor chestiuni, decât cele menţionate mai sus. Apare bănuiala că Legiuitorul îşi rezervă dreptul la inoperativitate în desemnarea membrilor Consiliului de supraveghere şi anticipat se scuteşte de responsabilitate proprie în posibila funcţionare ştirbită, formală a acestuia. Dar poate nici nu vrea să-i atribuie o autoritate şi influenţă cuvenită în administrarea BNM? Să fie aşa – o decorativitate...

Altă posibilă situaţie. Preşedintele Consiliului rămâne în minoritate în procesul de votare, precum şi în situaţia când cineva dintre membrii Consiliului de supraveghere votează contra şi este în minoritate, dar insistă la reflectare în procesul/verbal a opiniei separate. Cum să procedeze Preşedintele-Guvernator? Ce facem cu poziţia unui astfel de membru? Situaţii de acest gen sunt posibile şi este inadmisibil ca ele să fie neglijate. Legiuitorul nu-i în drept să admită neglijenţă procedurală în astfel de chestiuni. În acest mod, se devalorizează sensul individualizării responsabilităţii, lucru absolut necesar în funcţionarea sănătoasă a Consiliului.

Fără îndoială, poziţia CE, cu atât mai mult, a Guvernatorului BNM, este extrem de importantă în chestiunile discutate de Consiliu şi asupra cărora se adoptă decizii. Această poziţie obligatoriu trebuie să fie prezentă atât în scris în materialele către şedinţele Consiliului, cât şi verbal, în cadrul şedinţelor. Este inadmisibil ca Consiliul să adopte decizii, care nu au susţinerea Guvernatorului, însă depăşirea unor astfel de situaţii se asigură prin metode de conciliere, de căutare a soluţiilor benefice misiunii BNM şi trebuie să aibă suport prin prevederi clare procedurale în Lege.

Nu este exclus că în Nota către şedinţa plenară a Parlamentului, la care a fost adoptată prezenta Lege, a fost argumentată prezenţa a trei membri ai Comitetului executiv în calitate de membri ai Consiliului de supraveghere, dar prevederea nu este convingătoare. Poate chiar şi Guvernatorul nu ar trebui să fie membru al acelui Consiliu. Să fie prezent la orice şedinţă – da! Fără îndoială. Să fie asistat de alţi membri ai Comitetului executiv la discreţia lui – e absolut normal. Dar să voteze, adică să-şi aprecieze propria activitate? Este o aberaţie.

Independenţă – da, scutire de opinii independente – ba!

Începând cu anul 1991, când a fost adoptată prima legislaţie bancară şi până prin 2006 se conturase o tradiţie (de prin 1995 exista şi o prevedere legislativă în acest sens, eliminată în 2012), conform căreia BNM prezenta Legislativului un raport despre activitatea sa în anul ce a expirat. Examinarea la şedinţa plenară era de obicei precedată de discutarea chestiunii la şedinţele Comisiei parlamentare de profil. La şedinţele în cauză participau, în calitate de invitaţi, reprezentantul Asociaţiei Băncilor, uneori chiar şi conducătorii unor bănci, precum şi presa, ceea ce făcea posibilă prezenţa şi a unei opinii independente în chestiune, fie şi expusă de „dependenţi”.  Asta este o expunere succintă a felului „cum a fost”. Fără a idealiza acel trecut, dar, pornind de la experienţa proprie, ori celei cunoscute mie, îndrăznesc să afirm, că nu erau în detrimentul sănătăţii şi a sectorului bancar autohton, dar şi a economiei ţării. Însă în curând, această tradiţie a dispărut.

Modificările din 2016, aş zice, prea sfios abordează chestiunea în cauză. În Art. 22 găsim noţiunea „sistem eficient de supraveghere publică independentă”, iar Art. 8 este întitulat „Relaţiile cu publicul, Guvernul şi Parlamentul”. Însă din alin. (1)  al acestui articol se indică doar o direcţie a relaţiilor: de la BNM publicului. Stranie relaţie! În opinia mea, ar fi mai corect să se numească „relatări publicului”, dar nicidecum „relaţie cu publicul”. O adevărată relaţie poate fi cea dintre două părţi, bilaterală. În redacţia alineatului (1) a doua parte, publicul, e văzută numai tăcând...

Pe cine reprezintă un astfel de consiliu?
 
De asemenea, este absolut arbitrară prevederea Art. 23 alin. (5), potrivit căreia „membrii Consiliului de supraveghere indicaţi în alin.(1) lit. d) sunt numiţi de Parlament la propunerea Comisiei economie, buget şi finanţe a Parlamentului, conform procedurii stabilite de aceasta”.  Dincolo de faptul, că e o prevedere umilitoare pentru o instituţie independentă a statului, cum este BNM, atribuirea unui organ de lucru al Parlamentului a dreptului de a se implica în chestiune, care poate fi delegată doar unei autorităţi constituţionale, este cam ieşită din comun. Nemaivorbind de faptul că, această Comisie, în preferinţele sale, nu are nicio limitare, nicio prescripţie pe cine şi care mediu să reprezinte aceşti candidaţi.

Altă perlă o constituie prevederile contradictorii şi devalorizatoare ale Art. 23 alin. (8): de facto norma de 7 ani a aflării în postura de membru al Consiliului (de altfel, ca şi a CE) poartă un caracter relativist, odată ce ea, conform prevederilor aceluiaşi alineat, poate fi depăşită. Ba mai mult, fără stabilirea cazurilor, când poate fi admisă depăşirea, şi fără limitarea duratei de timp  a depăşirii!

Norma de 3 luni privind completarea din data survenirii vacanţei funcţiei de membru al Consiliului  (art. 23 alin. (13)) este firească şi admisibilă doar pentru perioada ce urmează îndată după instituirea acestui Consiliu prin Lege. În continuare mai justificată ar fi altă prevedere:

“Parlamentul numeşte membrii Consiliului cel puţin cu  30 zile înainte de survenirea vacanţei funcţiei.”

Nu este bine că Legea face posibilă situaţia, când concomitent încetează mandatele tuturor membrilor Consiliului. În această chestiune ar fi fost binevenită păstrarea în anumite proporţii a succesivităţii activităţii.

Referitor la Art. 8 alin.(3). Sensul expunerii dă pretext de ignoranţă faţă de misiunea deosebită a Guvernatorului BNM, de uzurpare a atribuţiilor lui exclusive.  Consider că doar Guvernatorul BNM ar trebui să aibă atribuţia de avizare a Proiectelor de legi.

Raritate: consiliu fără regulament!

În final aş vrea să accentuez un lucru foarte important: peste doi ani de zile după adoptarea Legii, Consiliul nu are un Regulament al său sau, cel puţin, nu a fost de găsit pe site-ul băncii. Drept că Legea, din considerente neclare, nici nu prevede elaborarea/aprobarea lui, nici persoana/persoanele responsabile de acest lucru.
Apropo, cineva spunea, că proiectul acestei Legi întrase prin birourile Legislativului, inclusiv a Comisiei pentru economie, buget şi finanţe (denumirea actuală), încă prin 2012. Deci, această Comisie a irosit patru ani ca să-l „îmbunătăţească” astfel.

Aici închei opinia referitoare la evoluţiile Legii privind BNM şi modificările referitoare la reformarea administrării acesteia. Cât priveşte modificările altor aspecte ale acestei Legi, precum şi ale Legii instituţiilor financiare, acestea sunt subiecte aparte, complicate, iar o opinie asupra lor, cu siguranţă, va urma.■